南安市人民检察院
关于民事行政检察工作情况的报告
（2019年7月8日）
近年来，南安市检察院坚持以人民为中心，积极探索，勇于创新，稳妥有效办理一批民事、行政、公益诉讼检察监督案件，有效促进人民法院公正司法，助力行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益和当事人的合法权益。
一、聚焦公平正义需求，深化多元化民事检察监督
一是加强对民事生效裁判及调解书的监督。2019年来共受理7件，办结6件，其中提出再审检察建议3件、提请抗诉2件、不支持监督申请1件；法院再审4件，已改判2件。如在办理一起民间借贷纠纷生效判决书监督案件过程中，查明吕某某与他人虚构20万元债务并私刻某投资有限公司公章提供担保，依法提出再审检察建议，法院再审后撤销了原判决。二是加强对民事审判程序违法行为监督。通过办理生效裁判、调解书监督案件发现诉讼违法监督线索，共发出纠正民事审判程序违法行为检察建议4件，法院均已采纳。积极丰富审判程序监督类型和监督方式，有针对性地强化对各辖区内人民法庭办理各类民事案件的监督力度，参与南安市人大常委会对水头等3个基层法庭进行案件评查和工作调研，发现审判程序违法行为线索1件，发出检察建议1件。三是加强对民事执行活动的监督。进一步加大监督支持法院依法执行力度，对未及时扣押、冻结被执行人款物、明显超标的查封扣押冻结等情形提出检察建议6件；对拒不执行判决、裁定构成犯罪的起诉3人，协同法院解决执行难、执行乱问题。加强对申请执行人为南安农商银行金融借款合同纠纷执行案件的监督，依法保障金融企业债权利益实现。加强释法说理工作，对一起申请执行监督案件做好双方和解工作，被执行企业得以继续开展招标投标、融资信贷等工作，确保企业顺利经营。四是加强对虚假诉讼的监督。针对民间借贷、离婚财产分割、合同买卖纠纷等领域为获取非法利益而虚构事实打“假官司”的问题，办理监督虚假诉讼案件3件，向公安机关移送涉嫌虚假诉讼犯罪线索并立案2件2人。如上述案件，我院将吕某某涉嫌伪造公司印章罪线索移送公安机关立案侦查。
二、聚焦助力依法行政，加强和改进行政检察工作
一是坚持线上线下结合，摸清底数。依托“两法衔接”信息平台，推行执法信息专人定期查阅、执法台帐同步报备等制度，进行网上巡查、实时监控；与市政府法制办开展联合执法检查，通过对国土、环保、水利等行政机关主动走访，查阅行政执法案件，摸排监督线索，解决衔接不紧、效果不显等问题；开展“行政执法监督宣传周”、运用微信、报刊等媒体宣传行政执法监督工作，扩大社会影响面，通过下基层走访调查、受理群众举报、关注新闻媒体报道、审查处罚公开信息等多种方式，及时发现行政机关不作为、慢作为、乱作为等履职不力问题。二是强化检察监督刚性，规范作为。针对检查中发现的行政处罚未执行案件，采取督促履行职责、督促申请强制执行等方式监督行政机关依法履行职责；针对行政执法过程中暴露出的制度漏洞及执法人员执法不当等问题，及时发出检察建议，督促整改。落实跟踪回访监督机制，实行一案一表，对发出的检察建议，采取“一月一检查、一季一复查、半年一评查”，对建议落实情况进行跟踪回访；明确将不落实检察建议的情况纳入该单位依法行政工作年度考核。三是健全共建协作机制，提升合力。邀请公安、国土、环保、水利等行政机关召开座谈会，联合出台《加强民事行政检察法律监督与环境保护协作机制》等规范性文件，为强化行政执法监督工作提供制度保障。建立常态化联络机制，与法院定期召开联席会议，与国土局、环保局互设联络员、建立工作台账，相互通报违法案件信息、案件查办进展以及执法过程中发现的问题，构建了相互衔接、协作配合的工作机制。在税务、市监等部门设立检察工作室，进一步完善案件线索移送制度，对涉嫌犯罪的案件适时介入侦查、引导取证，实现行政执法与刑事司法的“无缝衔接”。2019年来针对网络订餐平台管理、手工食品行业管理等情况发出检察建议9份，促成有关部门依法履行职责。针对网络视频发现面线生产加工小作坊监督线索，我院经过走访调查，向市场监督管理局送达检察建议书，促成对56家面线作坊进行排查和整治，经督促整改后办证6家，责令停止生产经营活动19家，立案查处1家，责令限期整改30家。同时还促成市监局还以面线行业为点，将安全检查工作辐射到整个食品行业，开展了食品生产加工小作坊专项整治工作，实现办理一案治理一片的标本兼治的效果。同时，部署开展为期一年半的非诉执行监督专项活动，紧紧围绕国有财产、环境资源等重点监督领域和环节，向法院发出行政执行监督检察建议6件，均已采纳。
三、聚焦守护社会公益，构建网格化公益保护格局
（一）突出“网格布点+生态巡查”，拓展公益诉讼线索渠道
一是网格布点全覆盖。与市综治办会签“网格化+检察”工作模式框架协议，细化工作职责和工作流程，依托全市现有2000多名网格员及时掌握动态信息，通过编写网格员工作手册、举办网格员培训班、邀请网格员参加检察开放日，指导网格员有效开展信息采集、报送、反馈等工作，制定举报奖励制度，提高网格员参与的积极性和收集线索的能力。二是生态巡查有重点。南安有大小河流140多条，针对其中5条流域的水质被列为劣Ⅴ类的情况，在河长办设立“生态网格巡查联络站”，会签生态网格巡查工作机制，在5条重点流域（大盈溪、兰溪、梅溪、檀溪、淘溪流域）的沿岸乡镇聘请17名网格员对重点网格单元实行重点巡查，重点收集乱占乱建、乱排乱倒、乱采砂、乱截流等“四乱”行为，定期联合督导检查，助力公益诉讼工作高效开展。通过网格员上报的关于河道、海洋污染的线索，成功办理公益诉讼诉前检察建议2件，其中联合海洋局开展安海湾海域生态环保执法监督，发出检察建议督促拆除侵占海域违法建筑；联合国土、水利、环保等部门实地调查非法洗沙、采沙点32处，依法督促关停污染严重的企业。
（二）突出“专项监督+全面监督”，提升公益诉讼监督质效
一是强化专项监督。通过网格员的深度参与，能够及时发现和解决与群众息息相关的民生事项，与相关部门联合开展医疗废物专项治理、非法采砂专项监督、食品安全专项整治等小专项监督，通过检察建议促进堵漏建制，助力社会公益保护。如根据网格员反映农村有人侵占林地建造坟墓，立即督促林业部门查处在建坟墓，并建议民政部门对全市占地建墓情况开展专项排查，杜绝这种陋习死灰复燃。二是强化全面监督。随着网格信息的不断汇集和监督的不断深入，在解决问题的同时，也赢得了行政机关、公益组织的支持和配合，网格员的范围不断扩大，从原先聘请的人员逐步扩大到志愿者、乡镇干部、行政机关工作人员等，不断提升监督层次和水平。2019年来，围绕生态环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，共发出行政公益诉讼诉前程序检察建议18份，累计督促收回被欠缴的城镇国有土地使用权出让金3.28亿元，督促收回人防工程易地建设费200余万元，督促收回其他积欠的国有财产30万余元，督促关停和整治违法排放废气和其他空气污染物的企业7家。如针对一位网格员反映南安市石井供水有限公司厂区内有多个盛装液态氯的容器被废弃的情况，该院随即派员了解情况，发现容器露天散落，存在泄露的重大安全隐患，石井供水有限公司曾向多部门反映多年未能解决，向市环保局发出检察建议，同时协调环保局、市监局、公安局联系有资质公司进行回收报废处理，确保供水公司消除污染隐患，顺利进行旧厂房改造。
（三）突出“协作配合+集力聚智”，营造公益诉讼共赢氛围
一是向党委政府借势。主动加强与市委的请示、汇报，紧紧依靠市委的领导破解难题、推动工作。与市政府联合制定《关于加强行政执法与检察监督协作配合的实施意见》、《南安市人民政府关于建立行政检察监督与行政执法工作衔接配合机制的实施意见》，并印发全市行政执法机关执行，明确了市政府与市检察院在协作配合中的具体任务、要求，提供制度支持。与南安市监察委员会联合制定《关于在行政公益诉讼工作中加强协作配合的若干意见》，通过案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享等方式，形成监督合力。二是向保护联盟聚力。牵头山美水库管理处、南安市法院、环保局、国土局等18个单位成立全省首个水资源生态保护联盟，建立联席会议、信息共享、案件移送等协作机制，通过设立联络员，相互通报违法案件信息、案件查办进展以及执法过程中发现的问题，打造信息数据大网格。建立山美水库生态示范保护基地，建设“水立方”展览馆、检察主题公园，强化生态公益保护共识。三是向行业专家借智。牵头与政协、监委、法院、团委、华侨大学法学院、青年商会等单位制定《关于建立公益法律保护联盟的工作意见（试行）》，共建公益法律保护联盟；聘请8名专家学者成立公益诉讼专家组，定期邀请作专题讲座、学术交流，共同探讨如何应对公益诉讼实践难题，探求破解途径，向专家借智，增强公益司法保护合力。
四、存在的主要问题
（一）民事行政检察监督工作机制不够完善。民事诉讼法、行政诉讼法及司法解释对检察建议等监督意见的处理、回复程序设置不完善，被监督单位处理程序不统一、无正当理由不处理不回复不采纳的现象仍然存在。调查核实权的保障性规定不具体，影响司法调查工作开展；调阅案件卷宗难、抗诉案件改变原判决难、检察建议采纳及回复难等问题仍然存在，检察机关与审判机关之间的沟通协调机制有待进一步健全和落实。
（二）干警司法素能有待进一步提高。表现在业务骨干“青黄不接”、专业化程度不高，高层次、专家型人才匮乏，有的在把握法律政策、办理新型案件、释法说理的能力不强。对人民群众反映强烈的热点难点问题监督力度不够，民事执行、调解、审判违法行为监督等职能尚未得到充分有效履行，办案质量和效率有待进一步提高。
（三）信息化建设相对滞后。与审判机关、行政机关信息互联互通、资源共享衔接不畅，一定程度上影响了监督案件的来源和办案工作的顺利开展。
（四）宣传推介需进一步加强。对民事行政检察职能和典型案件的宣传重视不够、措施不多、力度不大，民事行政检察工作在社会公众中的知晓度不高，一些部门和单位不了解检察机关有监督法院民事、行政诉讼活动的职权，也不清楚检察机关可以依法对行政机关行政不作为和行政违法行为进行监督。
（五）提起生态公益诉讼的难点需要解决。一是案件线索发现难。我们的线索来源主要依靠查阅行政执法卷宗，而一些行政机关对借阅执法卷宗设置审批程序，甚至提前对一些违法行政行为进行相应的纠正和覆盖，导致我们更加难以发现案件线索。同时，检察机关内部行使批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察等职能的部门对公益诉讼线索缺乏敏锐意识，往往会遗漏案件线索移送。二是调查取证难。现有规定对于有关行政机关以及其他组织不予配合的情况，未提供救济性保障措施，介绍信、检察建议的方式无法破解行政机关、金融机构、企业等单位和个人不予配合的难题，导致调查核实权缺乏刚性。例如，很多污染环境、破坏生态资源的行为比较隐蔽，违法行为人逃避监管，在开展调查取证时，如果执法部门不能够依法配合，将很难找到污染企业地点，或是容易走漏风声，从而无法有效开展现场取证。三是环境污染损害案件鉴定难。环境污染损害结果量化难，由于环境污染涉及水体、空气、土壤等生态功能受损，加上某些污染物具有特殊性，污染行为损害后果较难认定。环境损害证据固定难，由于环境损害数额评估需要较长周期，污染物的挥发性和流动性给证据收集、固定带来困难。鉴定费用高昂，环境侵权公益诉讼案鉴定评估费用高昂，对提起诉讼的检察机关是一个沉重的负担。
五、下一步工作的对策和建议
（一）坚持理念导向，牢牢把握工作发展方向。应深刻认识检察官代表公共利益的重要责任，转变就案办案的理念，统筹兼顾法律效益、社会效益、经济效益、环境效益。主动向市委、市人大、市政府等汇报民事行政检察工作，探索向人大报备检察建议，加强府院协作配合，争取更大支持保障。探索与监察委员会建立相关衔接联动机制，提升监督刚性和权威。建立健全检察机关与行政机关联席会议、信息交流反馈、线索移送、案件协查等工作机制。注重诉前程序的良性互动和协同发力，通过发出诉前检察建议、运用圆桌会议等方式督促行政机关自查自纠、依法履职，推动完善检察监督的能动作用。建立健全常态化联络服务机制，依法平等保护民营企业的合法权益。
（二）坚持问题导向，努力提供优质高效检察产品。聚焦生态环境保护、食品药品安全等民生领域，继续深入开展小流域综合整治、“保障千家万户舌尖上的安全”等专项监督活动。结合本地实际，方向性地选取水土保持、湿地保护、水源地保护、网络餐饮服务、集中消毒餐饮具安全等主题开展“小专项”行动。主动延伸公益保护触角，深化文物保护、安全生产等新领域的工作探索。主动关注民间借贷、离婚财产分割等领域虚假诉讼高发的现象，重点研究发现线索、突破案件、固定证据等措施，争取在查办虚假诉讼案件上取得新进步。深入推进非诉执行监督专项活动，将监督着力点放在涉民生、涉企、涉弱势群体等案件领域，力争办理一批群众满意、上级肯定的高质量案件。健全以“精准化”为导向的民行诉讼监督机制，积极跟进监督民事行政审判、执行活动中“深层次”的违法问题，抓好典型性、引领性案件的监督，适时总结推广典型案例及办案经验。
（三）坚持目标导向，推进公益诉讼行稳致远。一方面，要加强与行政机关的协作，充分发挥行政执法与刑事司法“两法衔接”在打击破坏生态环境资源违法犯罪行为和生态修复的综合协调作用，积极探索建立和完善网络信息共享平台，将破坏生态环境资源类的案件统一纳入信息平台中，实现“一站式”管理，既利于部门之间工作的衔接，也利于主管部门掌握了解案件的相关信息，进行定期巡查、重点巡查。通过开展行政执法监督，提起行政公益诉讼，促使行政机关提高执法的主动性和规范性。在我们提起泉州市首例行政公益诉讼案件后，环保局主动成立后督察大队，对行政处罚后的落实情况进行跟踪监督，切实转变了执法作风和执法方式。另一方面，要加强与法院的沟通，目前“两法”对公益诉讼仅有原则性规定，在公益诉讼案件管辖、证据体系、证明责任、诉讼程序、判决形式、执行方式等方面均缺乏具体的司法解释，这就需要我们加强与法院的沟通，就检察机关提起公益诉讼的理论和实务问题开展研究，形成共识，规范公益诉讼案件办理，共同履行保护公共利益的司法责任。
（四）坚持效果导向，加强民行检察队伍建设。主动适应民行工作内容日益拓展的新形势的需要，在积极争取配齐配强民行队伍的同时，着力提升队伍的综合素能。进一步强化新法的学习研究，继续从专业培训、业务考评、质量评查、案例指导等方面加强工作调研和统筹，积极参加上级院组织开展的业务培训和练兵、工作研讨、庭审观摩、法律文书练赛、精品案件评选等活动。积极打造工作交流学习平台，进一步提高业务指导的针对性和实效性，帮助民行干警全面提高线索发现、调查核实、案件汇报、文书写作、出庭应诉等多种能力，带动民行检察工作良性健康发展。
